엘리자베스 2세 영국 여왕은 인간이 아니다. 반인반신(半人半神)이다. 그리스 신화 이야기가 아니라 실제 영국법으로 그렇다. 여왕은 해외 여행을 갈 때 ‘사람’이라면 누구나 갖고 가야 하는 여권이 필요 없다. 운전할 때도 면허증이 필요 없다. 타는 차에는 번호판도 없다. 속도제한을 안 지켜도 되고, 안전벨트를 안 매도 된다. 세금도 안 낸다.
그러면 여왕은 법 위에 있나? 그렇다. 영국에서 여왕은 확실히 법 위에 있다. 왜냐하면 여왕은 법을 지키지 않아도 되기 때문이다. 그렇다면 여왕은 죄를 저질러도 기소가 되지 않는가? 그렇다. 누구도 여왕 개인을 상대로 기소하거나 소송을 걸 수 없다. 여왕은 살인을 저질러도 교도소에 가지 않는다.
영국이 민주주의 국가라면서 왜 중세 제도 같은 것들이 21세기에도 존재할까? 영국에서는 왕정제 폐지 운동을 벌여도 불법이라는 점을 감안하면 중세와 다름없다고 해도 과언이 아니다. 불합리하게 보이는 이 모든 것들이 가능한 이유는 다시 강조해 여왕이 법 위에 있기 때문이다. 그 이유도 단순하다. 영국의 모든 법은 여왕이 자신의 이름으로 공표한다. 자신이 만든 법이라 안 지켜도 된다는 말이다. 이렇게 보면 분명 영국 여왕은 온전한 인간이 아니고 반은 신이다.
여권도 면허증도 필요 없는 존재
놀랄 일은 그뿐만이 아니다. 흔히 영국 여왕은 ‘군림하되 통치하지 않는다(the Queen reigns but does not rule)’라고 알려져 있는데 이것도 사실이 아니다. 누가 영국 여왕을 종이호랑이라고 했는지 모르지만 절대 그렇지 않다. 21세기인 지금도 여왕은 절대군주(absolute monarchy)다. 영국 여왕이 행사할 수 있는 권력을 나열하면 정말 책 한 권으로도 모자랄 만큼 많다. 영국 정치제도가 입헌군주제라고 배웠는데 어찌 절대군주라고 하는지 헷갈릴 수 있다. 하나하나 따져 보기 전에 이것 하나부터 확실하게 해놓고 넘어가자. 영국은 정확히 따지면 입헌군주제 국가가 아니다. 왜냐하면 영국에는 문서로 된 헌법이 없기 때문이다. 그래서 정확하게 영국을 규정한다면 불문헌법군주제(uncodified constitution monarchy)라고 해야 맞는다. 문서화된 헌법이 없다면서 어떻게 불문헌법군주제란 단어에 헌법이란 말이 들어가는지 또 헷갈릴 수 있다. 헌법이 없다면서 어떻게 영국이란 국가가 혼선 없이 돌아가는지도 의문일 것이다.
거기에 대한 답은 바로 성문헌법을 대신하는 ‘헌법적 관례(constitutional conventions)’에 의해 국가가 돌아가고 통치된다는 데 있다. 물론 영국에도 성문법인 법률(law)이 있고, 그 하위 법률(act·ordinance·regulation)도 존재한다. 단지 국가 제도를 크게 규정하는 성문헌법이 없다는 뜻이다. 그렇게 보면 결국 영국을 움직이는 것은 문서화된 헌법이 아니라 오래된 관례(conventions), 관습(custom), 전통(tradition) 등이다. 세상 모든 일이 분명하고 명확하게 규정돼 있어야 한 치의 오차도 없이 돌아갈 수 있다고 믿는 사람들이라면 영국은 정말 놀라운 나라이다.
그중에서도 가장 놀라운 사실은 영국 행정과 정치의 수장인 총리라는 직책에 대한 명확한 법적 근거조차 없다는 점이다. 총리가 어떤 절차에 의해 선출, 임명되고 무슨 일을 하는지에 대한 법이 전혀 없다. ‘총리라는 직책 역시 어떤 법규나 헌법 문서에 의거해 자리 잡지 않고 오래된 관례에 의해 존재하게 되었다(The office of prime minister is not established by any statute or constitutional document but exists only by long-established convention)’는 설명이 가장 정확하다.
총리도 왕의 집사장에 불과
영국 왕정제에서 원래 총리는 왕의 집사장 같은 역할이었다. 그래서 지금도 영국 총리(Prime Minister)는 정식 직명이 아니다. 정식 직명은 수석재무상(The First Lord of the Treasury)이다. 영국 총리직제는 누군가에 의해 만들어진 것이 아니고 300여년의 영국 정치사를 통해 하나하나 쌓아지면서 ‘그냥 생겨났다’고 해야 할 정도로 생성 과정이 모호하다. 그래서 영국 총리 직책을 ‘역사 사고(事故)의 결과물(the result of accidents of history)’이라고도 한다.
실제 총리 주거지이자 사무실인 런던 다우닝가 10번지 관저 출입문 편지함 놋쇠 구멍에는 ‘수석재무상(The First Lord of the Treasury)’이라고 쓰여 있다. 총리 관저도 조금 큰 여염집 수준밖에 안 된다. 필자가 들어가본 총리 관저(주간조선 2255호 2013년 5월 6일 자 참조)는 일국의 총리가 도저히 살 집이 아니었다. 왕의 집사가 그보다 더 큰 집에 살면 안 된다는 징표 같았다. 더욱 놀란 것은 관저에 총리 사무실조차 없다는 사실이었다. 총리는 왕정시대 때는 없던 직책이었고, 왕실과 왕국의 재무를 담당하는 재무상이 지금의 총리였다. 그래서 현 재무장관의 정식 직명은 차석재무상(The Second Lord of the Treasury)이다.
아직도 영국 법과 규정 어디에도 총리라는 직명과 임무에 대한 조항이 없다는 점은 실로 놀랍다. 이는 영국 의회의 역사적 특성 때문이기도 하다. 영국 의회가 처음 시작될 때는 지금처럼 조직을 갖춘 정당들이 참여하지 않았다. 직업과 지역 대표들이 자신들의 이익을 대변하고 보호하기 위해 자연스럽게 모이면서 시작됐다. 잡다한 이해를 조정하기 위해 이합집산을 하던 그룹이 나중에 당으로 발전한 것이다.
영국 왕이 자신의 권력을 어느 누구에게도 정식으로 문서로 이양한 적이 없다는 사실도 놀랍다. 총리를 필두로 해서 내각이 국정을 책임지는 내각책임제도 사실 하나의 관례에 불과하다. 정식으로 법에 의해 만들어진 권력 형태가 아니다.
현재 내각은 옛 왕실 제도의 변형이라 할 수 있다. 17세기까지는 왕과 측근들과 중신들로 이루어진 추밀원이 바로 정부였다. 왕 대신 총리가 들어오고, 추밀원 위원 대신 장관이 임명된 것이 현 내각이다. 그래서 영국 왕은 대헌장과 권리장전을 통해 양보한 조세와 법에 의한 인신구금 같은 몇 가지만 빼면 명목상으로는 아직도 절대군주 시절 갖고 있던 권력을 그대로 다 가지고 있다. 현재의 여왕이 수도 없는 권력을 아직도 갖고 있는 배경이다.
지금도 절대군주가 권력을 유지하고 있는 영국의 정치 사회제도가 어떻게 민주주의에 의거해 돌아갈까? 그건 바로 여왕이 자신의 권력을 실제로 행사하지 않기 때문이다. 그렇다고 여왕에게 권력이 없다는 말은 아니다. 여왕은 자신의 권한과 권력을 국민들이 선출한 의회와, 하원에서 과반수를 점한 여당에 넘겨줘 국정을 맡긴 것에 불과하다. 아예 권력을 넘겨준 것이 아니라는 말이다. 그래서 다시 말하지만 영국 여왕은 종이호랑이가 아니다. 아예 가지지 않은 것과, 가지고 있으나 사용하지 않는 것과는 하늘과 땅만큼 큰 차이가 있다.
모든 아동의 공식적 보호자
이제 갖고 있으나 행사하지 않는 여왕의 권한(Royal prerogatives)을 열거해 보자. 우선 총리와 장관 임명과 해임, 의회 소집과 휴회와 해산, 전쟁 선포, 각종 협정 체결, 영국군 지휘, 중앙부처 공무원 지휘 감독과 해임, 영국국교회 대주교 임명, 모든 귀족 임명 등을 들 수 있다. 또 군대 해산, 장군 및 장교 전원 해임권도 갖고 있다. 심지어는 여왕이 전함과 항공기, 군수품 판매까지도 할 수 있다. 그래서인지 영국 공군은 ‘로열 에어포스(Royal Air Force)’, 해군은 ‘로열 네이비(Royal Navy)’, 해병대는 ‘로열 마린(Royal Marine)’으로 불린다. 육군만 ‘브리티시 아미(British Army)’이다. 이런 명칭에서 보듯 여왕은 군대도 마음대로 움직일 수 있다. 다만 육군은 왕 직속이 아닌데, 이것도 본래 육군이 각 지방 영주들인 귀족 소유였다는 역사적 이유 때문이다. 여왕은 영국 국민 전원을 귀족으로 만들 수도 있고, 군주 사면 특권령(prerogative of mercy)을 내려 수감 중인 모든 죄수를 풀어줄 수도 있다.
모든 왕족은 여왕이 반드시 허락해야만 결혼하고 이혼할 수 있다. 왕족의 모든 자손에 대한 친권(親權)도 여왕이 갖는다. 여왕이 원하면 손자나 증손자를 부모로부터 빼앗아 직접 돌볼 수 있다는 말이다. 이를 일러 친권자동법(automatic legal custody)이라 부르는데 300년도 더 된 법이다. 뿐만 아니라 여왕은 영국의 모든 아동의 공식 보호자(official guardian)이다. 물론 그런 일을 하지 않겠지만 법적으로 영국 내 모든 아동을 데려다가 여왕이 직접 양육할 권리가 있다는 뜻이다.
여왕은 영국을 비롯하여 자신이 국가 수장으로 있는 캐나다, 호주, 뉴질랜드 같은 15개국은 물론 영연방 국가 53개국에서 상점 물건을 그냥 들고 나와도 된다. 이는 경찰이 절도범으로 못 잡는다는 차원이 아니다. 그냥 그럴 법적 권리가 있다는 뜻이다. 절대왕정에서는 국가 내의 모든 것이 왕의 소유라는 이유 때문이다. 왕정시대에는 태양과 공기도 왕의 소유라는 이유로 집에 창문을 만들면 세금을 물렸다. 그래서 영국에는 창문을 막은 자국이 있던 집들이 아직도 많다. 여왕은 영국 내의 모든 건물에 영장 없이 들어갈 수 있고, 필요하면 건물을 부술 수도 있다.
여왕은 어떤 경우에도 경찰로부터 심문을 당할 수 없고 법정 증인으로 불려가 증언을 하지 않아도 된다. 배심원 의무도 왕족에게는 없다. 여왕과 찰스 왕세자는 정보공개법의 적용도 받지 않는다. 그래서 자신과 관련된 공문서와 재산 내역을 공개할 필요가 없다. 여왕과 찰스를 비롯해 왕실 가족은 누구든 선출직에 출마하지 않고 투표도 하지 않는다. 정치적 중립 때문이다. 여왕과 찰스는 세금을 안 내도 되지만 일부는 자진해서 낸다. 여왕은 외교관 면책특권이 있어 어느 나라를 가나 치외법권의 지위를 누린다.
템스강의 백조도 여왕 소유
여왕의 특권 중에서도 세인들이 가장 흥미로워하는 것이 있다. 템스강에 있는 백조는 모두가 여왕 소유라는 사실이다. 더 나아가 영국 바다에 있는 모든 돌고래도 여왕 것이다. 만일 이들 동물을 잡으면 여왕 소유물을 훔쳤다는 이유로 5000파운드(750만원)의 벌금을 물린다. 영국에는 왕정제 폐지를 주장하면 종신형을 받는 법도 엄연히 살아있다. 1848년 제정된 반역중죄법(The Treason Felony Act 1848)에 의하면 왕정제 폐지를 주장하거나 글을 쓰면 종신형을 받을 수 있게 돼 있다. 물론 현대에 들어서 영국 검찰이 한 번도 이 법을 적용한 적은 없지만 법은 펄펄 살아 있다.
여왕이 이렇게 초법적 지위를 누리는 이유는 ‘군주는 법의 원천(the font of justice)이고 모든 법의 근원이고 토대(the source and seat of all justice)’라는 중세 절대왕권 때부터 내려오는 정치적 원칙 때문이다. 이뿐만이 아니다. ‘여왕은 무슨 일이든 자신이 하고 싶은 일을 법적인 뒤탈이나 걱정 없이 다 할 수 있다’든지 ‘군주는 잘못을 저지를 수 없다’라는 원칙도 있다. 이를 ‘군주의 지상(至上) 권리(supreme right)’ 또는 ‘군주 면책권(sovereign immunity)’이라고도 부른다.
현행 영국법에는 국가를 상대로 소송을 할 수는 있어도 여왕 개인을 피고로 형사나 민사 소송을 할 수는 없다. 여왕 개인이 범죄를 저질러도 소추당하지 않고 처벌받지 않는 이유는 위에서 든 ‘군주는 법의 원천이고 모든 법의 근원이고 토대’라는 원칙 때문이다. 세상 일이 아무리 부조리하더라도 조물주를 상대로 소송을 할 수 없다는 논리와 같다.
개인이 영국 정부를 상대로 행정소송을 걸 때 피고는 국가가 아니고 ‘군주(The Crown)’다. 형사재판의 기소 주체는 물론 검찰이지만 서류상으로는 ‘군주’로 돼 있다. 검사는 군주를 대신해서 정의를 세우기 위해 범법자를 처벌한다는 뜻이다.
물론 여왕과 왕세자, 왕세손 등 왕위계승 1 순위가 아닌 직계가족은 형사처벌 대상이 된다. 여왕의 딸 앤 공주는 운전 중 속도위반으로 벌금을 문 적이 있다. 앤 공주의 애견이 행인을 물어 벌금을 문 적도 있다. 단 예외가 있다. ‘여왕과 같이 있을 경우(in the monarch’s presence)’ 혹은 ‘여왕의 건물 내(within the surroundings of a royal palace)’에 있을 때는 체포나 형사소추를 검찰이나 경찰이 할 수 없다. 이론상 왕족이 중죄를 저지르고도 자신의 집(여왕 직계가족들은 모두 여왕 소유의 왕궁에 산다)에 틀어박혀 있으면 처벌을 피할 수 있다.
법률 재가 안 해 실효적 거부권 행사
여왕은 법 위에 있지만 위법행위를 한 적도 없고 하지 않으려고 노력한다. 혹시 위법 사항이 있더라도 영국 사법기관이나 행정기관은 기소나 행정 처분을 검토조차 하지 않는다. 예를 들어 왕궁이나 왕실 건물에서 오수가 관리 소홀로 새어나와 하수도를 심하게 오염시켰다고 해보자. 보통 같으면 수리와 배상은 물론 과실에 대한 벌금을 물어야 한다. 그러나 왕실은 수리나 배상 조치는 하지만 벌금은 면제된다. ‘여왕이 무슨 일을 하든 불법이라고 선언할 수가 없다(Regardless of what The Queen does, it can’t be declared illegal)’는 원칙 때문이다. 여왕은 민·형사 대상이 아니라는 말이다.
여왕이 여권, 운전면허증, 자동차 번호판이 없어도 되는 이유는 의외로 간단하다. 군주가 법 위에 있다는 거창한 이유 때문이 아니다. 그런 모든 것이 자신의 이름으로 발행되어 사용되기에 자신이 주체가 된 일에 대해서는 없어도 된다는 것이 이유다. 영국 여권 속표지에는 ‘여왕 폐하의 정부 장관이 여왕 폐하의 이름으로’라는 문구가 나온다. 논리적으로는 본인이 발행한 여권을 왜 본인이 들고 다니느냐는 핑계를 댈 수 있는 것이다. 형식상 영국 국민은 여왕이 발행해준 여권을 들고 여왕의 신민(臣民)으로 세상을 돌아다니는 셈이다.
물론 위에서 든 모든 권한을 여왕이 자의로 행사하는 건 아니다. 자신의 이름으로 행해지는 모든 업무는 총리의 요청으로 이루어진다. 그러나 정부와 의회 내에서 일어나는 모든 일에 여왕의 의지가 전혀 실리지 않는지는 누구도 알 수 없다. 하원에서 통과된 법이 상원을 거쳐 오면 여왕의 재가(royal assent)를 받아 여왕의 이름으로 공표되어야 효력을 갖기 때문이다. 국민들이 뽑은 의회에서 통과된 법이라 거의 모든 경우 여왕의 형식적 재가만 받는다고 할 수 있지만 만일 여왕이 재가를 하지 않으면 기다리는 수밖에 다른 방법이 없다. 여왕은 거부할 권한도 있지만 무제한 재가를 하지 않음으로써 법안을 실효적으로 거부할 수 있다. 자주는 아니지만 아주 가끔 이런 경우가 생긴다. 하원에서 통과된 법이 상원에서 부결되는 수가 있는데, 그럴 경우 다시 하원에서 통과되면 상원을 거치지 않고 바로 여왕 재가를 받아 법이 된다. 영국 여왕은 1952년 즉위 이후 지금까지 3650건의 법률을 재가했다. 그중에서 1000여개는 의회에서 논의되기도 전에 여왕이 검토를 해서 법안 수정도 하고 비토도 했다고 가디언이 보도했다. 가디언의 입장은 월권이라는 말이다. 그러나 왕실은 여왕이 가진 헌법적 권한(물론 여기서는 관례상의 권리를 말한다)으로 행한 일이라는 입장이다. 영국에서 정식으로 왕이 법안 승인을 거부한 경우는 1707년이 마지막이었다. 그러나 실질적으로는 지금도 여왕의 거부권이 계속되고 있다는 시각도 만만치 않다. 총리실 문서가 기밀해제가 되면서 왕실이 법안을 거부한 경우가 상당히 많았던 것으로 밝혀지고 있기 때문이다.
주간조선
권석하
재영 칼럼니스트.
보라여행사 대표. IM컨설팅 대표.
영국 공인 문화예술해설사.
저서: 유럽문화탐사(2015)
번역: 영국인 발견(2010), 영국인 재발견1,2 (2013/2015)
연재: 주간조선 권석하의 영국통신, 조선일보 권석하의 런던이야기
