2019년 12월 12일 실시된 총선으로 2년 만에 재집권에 성공한 영국 보리스 존슨 총리 정권은 재집권 첫해인 2020년에 이어 2021년 들어서도 행정부 고위직 공무원들과의 알력으로 권위에 상당한 손상을 입고 있다. 특히 영국 모든 공무원의 꿈인 사무차관(permanent secretary)들이 소신을 굽히기 싫어 사임하는 일이 연이어 벌어지고 있다. 영국의 사무차관은 각 부처에서 가장 오래 근무하고 자존심 높은 최고위직 공무원들이다. 정권과 사무차관들과의 알력은 정책 관련 사안부터 성격이 독특한 ‘정치인 장관’과의 의견 충돌 등 거의 개인 간 싸움질 같은 사건들까지 다양하다.
그중 가장 인상적이고 유명한 사건은 내무부 장관 프리티 파텔 하원의원과 사무차관 필립 루트남 경 사이의 ‘갑질 논쟁’이었다. 치사하기가 거의 아이들 간의 싸움 같았다는 비판을 들은 사건인데, 파텔 장관은 33년의 행정부 공무원 경력 끝에 여왕으로부터 경(卿·Sir) 칭호까지 받은 루트남을 취임 후 6개월 동안 계속 괴롭혔다. 견디다 못한 루트남은 지난 2월 28일 결국 사퇴했고 정부를 상대로 불공정 해고 손해배상 소송까지 걸었다. 정치적 과업을 야심 차게 추진해 업적을 남기려고 한 정치인 파텔이 자신을 과객(過客) 정도로 취급하는 내무부 고위공무원들의 텃세에 시달리다 급한 성격이 폭발하면서 제일 우두머리인 사무차관에게 화를 퍼붓다가 일어난 사건이었다. 결국 이 사건은 루트남에게 34만파운드(약 5억3000만원)의 배상금과 법정경비를 지불하라는 판결이 나오면서 해결됐다.
이 사건의 여진은 작지 않았다. 영국 최고의 정보수합기구인 정보합동위원회 위원장이던 알란 경의 사임도 그중 하나로 꼽힌다. 알란 경은 존슨 총리의 ‘각료행동강령 자문관’ 자격으로 파텔 장관과 루트남 사무차관의 갈등을 거의 9개월에 걸쳐 조사했다. 알란 경은 지난해 11월 20일 발표된 보고서에서 이렇게 밝혔다. “나의 (총리에게 하고자 하는) 조언은 내무장관이 자신의 부하인 공직자를 대할 때 취했던 태도는 각료행동강령이 요구하는 사려 깊고 존경을 표시해야 하는 수준에 일관되게 못 미쳤다는 점이다. 그녀가 해당 상황에서 취한 행동은 당사자가 느낀 정도를 고려할 때 학대라고 묘사해야 할 수준이었다. 그런 점으로 미루어 보아 그녀의 행동은 비록 고의가 없었다고 해도 각료행동강령을 분명히 어겼다고 판단된다.”
내무부 장관과 사무차관의 ‘갑질 논쟁’
그러나 존슨은 보고서의 결론을 참고만 했을 뿐 무시하고 파텔 장관을 유임시켰다. 전례로 보아 이 정도 결론이면 해당 장관이 자진 사임해야 했으나 파텔은 자리를 지켰다. 존슨과 파텔 둘 다 자신의 보고서를 무시하자 다음 날 알란 경은 두 줄짜리 성명을 발표하고 전격 사임해버렸다. “장관 한 명의 행동강령 저촉 사안에 대한 결정은 총리의 판단에 따라야 함을 인정한다. 그러나 나는 총리의 각료행동강령 독립 자문관으로의 지위를 지금 사임함이 옳다고 느낀다.”
존슨 총리 정권에서 사임한 고위공직자들은 이밖에도 많다. 지난해 6월에는 38년 경력의 외교부 사무차관 사이먼 맥도날드 경이 “9월 사임하겠다”고 발표했다. 표면적 이유는 존슨 총리가 국제개발부와 합병하는 외교부를 이끌 새로운 인물에게 길을 열어주기 위해서라고 했다. 그러나 언론은 맥도날드 경이 대영제국을 만든 일등공신이자 오랜 전통과 자부심으로 뭉친 외교부를, 생긴 지 얼마 안 되는 국제개발부에 합병하는 결정에 앞장서 반대하다 결국 저지에 실패한 책임을 졌다고 평한다.
또 지난해 6월 말에는 마크 세드윌 내각장관이 8월에 사임하겠다고 발표해서 총리실을 비롯해 행정부 전체가 들썩였다. 내각장관은 거의 유일한 내각 참석 행정직 공무원으로 정치인이 아니다. 영국 중앙부처 공무원의 수장이고 각 부처사무차관들을 통솔하면서 행정부를 대표해 정치인 각료들과 협의하는 자리다. 영국 전문 공직자로서는 최고위직이라 할 수 있다. 세드윌은 자신을 둘러싼 음해, 특히 존슨 총리의 수석보좌관이었던 도미닉 커밍스가 자신을 음해하려는 데 대한 항의 차원에서 사임을 발표했다. 커밍스를 비호하는 존슨에 대한 반항의 표시도 담겼다는 평가가 나왔다.
지난해 8월에는 조나단 슬레이터 교육부 사무차관도 해임됐다. 대학 입시와 관련한 전국적 혼란에 책임을 지고 해임되었지만, 당시 영국 고위직 공무원 모두가 불만을 터뜨렸다. 정작 책임을 져야 할 최종 결정권자는 문제의 입시제도를 결정한 게빈 윌리암슨 교육부 장관인데, 그는 자리를 지키고 실무책임자만 잘렸다는 불만이었다. 당시 언론에는 ‘공무원이 이제는 장관의 실패까지 책임져야 한다(carrying the can for the failure of ministers)’는 한탄이 공무원 사회에서 유행한다는 기사가 나왔다.
지난해 9월 8일 사임한 조나단 존스 법무부 사무차관은 5년 임기를 7개월가량 남겨 놓고 사임한 경우다. 그는 북아일랜드 협약을 개정하려는 브렉시트 정책에 반기를 들고 사퇴해 영국 공무원 사회에 큰 반향을 일으켰다. 존스 경은 사퇴 당시 재무부 고문변호사, 정부 법률서비스 수장도 겸하고 있던 30년 경력의 최고 법률 전문가였다. 그는 존슨 정부가 EU(유럽연합)와 맺은 브렉시트 협정 중 북아일랜드와 아일랜드 사이 국경과 관련한 조항을 개정하려는 움직임이 자신의 소신과 어긋난다는 이유로 사임했다. 양측이 동의해 모두 따라야 하는 협정임에도 영국 정부가 일방적으로 개정하자는 제안을 하려고 하자 자신이 주관한 국제 협정을 개정하려는 움직임에는 따르지 않겠다고 소신을 밝혔다. 그는 브렉시트 협약을 무시하는 상위 국내법을 제정하려는 영국 정부의 계획을 따르는 일은 자신이 지켜야 하는 각료행동강령을 어기는 일이라는 주장을 폈다.
2020년은 ‘사무차관 학살의 해’
존스 경은 “국제법이라도 의회 인준을 받았으면 당연히 따라야 하고, 지키지 않으면 해당 고위공직자는 불법행위를 저지르는 셈이 되어 나중에 처벌을 받는다”라고 주장했다. 자신은 법정변호사로서 법을 따르지 않으면 나중에 변호사 자격마저 박탈당할 수 있다고도 했다. 그는 지난해 2월 이미 자신의 미래를 예측한 듯한 정부 연구소 총회에 참석해 “결국은 법이 그들(정치인)이 하는 일이다. 결국에는 총리도 법을 준수해야 한다”라고 지적했다. 또 “영국이 브렉시트 협약을 파기하려고 하면 결국 EU는 영국을 EU 법정에 세울 것이며 심지어는 영국 국내 법정에도 소송을 낼 것이다. 만일 국내 재판이 이뤄지더라도 영국 법원은 법에 따라 영국 정부 패소를 판결하고 그 결과 영국은 EU에 엄청난 손해배상을 해야 한다”라는 주장도 폈다. 결국 존슨 정권은 문제의 국내시장법 안을 현재 수정하는 중이다.
이렇게 해서 2020년은 ‘사무차관 학살의 해’였다는 말이 관가에 나돌았다. 이제 영국은 정권이 바뀌면 새 정권이 모든 고위공직자를 새로 데려오는 미국처럼 될 것이라는 예측도 관가에서 나왔다. 영국은 내각책임제라 정치인 장관은 상설 개회되는 하원에 매일 출근해서 하원의원을 상대로 정치를 하고, 행정은 직명(permanent secretary) 그대로 영구직(永久職) 사무차관이 부처 공무원을 이끌면서 맡아왔다. 때가 되면 바뀌는 정치인 장관에게 해당 부처에서 잔뼈가 굵은 사무차관이 조언하면 장관은 결정하는 것이 전통이었다. 그래서 장관과 사무차관 사이는 ‘좋은 정부를 만드는 동급의 동업자(equal partners in the delivery of good government)’라는 전통에 의해 통치되고 있었다.
존슨, 고위공무원들 ‘배달꾼’으로 여겨
그러나 실적과 치적을 중시하는 존슨 총리를 비롯한 현 장관들은 사무차관들이 정권의 철학과 정책을 배달하는 ‘열정적 배달꾼(enthusiastic deliverers)’이 되길 원한다. 결국 전통적 가치관을 가진 사무차관들과 알력이 생기지 않을 수 없다. 한 전직 고위공직자는 “전통의 고위공직자들을 동업자가 아닌 부하로 여기는 순간 장관의 비극은 시작된다”고 말한다. 고위직 공무원을 대변하는 고위공직자협회(FDA·The Association of First Division Civil Servants)의 연구 보고서에 따르면, 고위공직자들의 눈에 정치인 장관은 국가를 위한 장기적 정책 결정엔 관심이 없고 다음 달에 나올 여론조사 결과와 득표에 득이 될 정책에만 관심이 있는 사람으로 보인다. 보고서는 보수당 정권이 오랜 경력의 사무차관들과 알력이 특히 심해진 이유를 존슨 정권 핵심 인사들의 공무원들에 대한 깊은 불신에서 기인한다고 본다. 1919년 조직되어 회원 1만8000명을 보유한 FDA는 다른 노조와 달리 노동 쟁의를 활동 수단으로 삼지 않는다. 어느 정당과도 직접 연계되지 않고 정치적 연대도 없다.
다른 시각으로 보면 여왕으로부터 경 칭호까지 받은 자부심으로 가득 찬 엘리트 출신 고위관리, 특히 사무차관의 눈에는 정치인 장관이 득표와 권력에만 관심이 있는 사람들로 비칠 수 있다는 것이 정치 평론가들의 지적이다. 장관들의 지적능력과 실무능력이 고위공직자들과는 비교가 안 되는 저질 수준이라고 무시하는 데도 갈등의 이유가 있다고 본다. 실제 영국 사무차관들의 학력은 정치인 하원의원 출신 장관들과는 비교도 안 될 만큼 높다. 예컨대 필립 루트남 차관은 케임브리지대와 하버드대를 나왔고, 조나단 슬레이터 교육부 차관은 요크대, 마크 세드윌 내각장관은 샌앤드루대, 사이먼 맥도날드 외교부 차관은 케임브리지대, 조나단 존스 법무부 차관은 더럼대를 나왔다.
정치인 장관보다 연봉 많은 공무원들
거기에 더해 높은 존경과 처우를 받고 살아온 영국 고위직 공무원의 자부심과 자존심은 자신이 존경하지 않는 정치인 장관의 부당한 처사를 참고 견딜 수 없게 만든다. 실제 사무차관 연봉은 최소 15만파운드에서 최고 30만파운드(약 4억6500만원)에 이른다. 당장 사표를 내고 나가도 두 배 이상의 직장이 기다리고 있다. 거기다가 강연회 연사로 나설 경우 얻게 되는 수입도 공직 연봉의 몇 배는 된다. 반면 영국 하원의원 세비는 8만1932파운드(약 1억2699만원)에 불과하다. 장관직을 겸해도 7만1090파운드의 장관 수당을 더해 총 15만3022파운드(약 2억3718만원)여서 사무차관보다 낮다.
영국 고위공무원의 소신이 알려진 대표적 사건도 있었다. 2019년 12월 미국 주재 영국대사관 브렉시트 담당공사 알렉산드라 홀의 사표 사건이다. 당시 브렉시트로 눈코 뜰 새 없던 존슨에게 홀은 “내가 신뢰하지 않는 정권을 위해 완벽하게 정직하지도 않고 정치적으로도 완전하지 못한 반만의 진실을 팔아야 하는 나를 용서하지 못하겠다”면서 사표를 던졌다. 홀 공사 역시 33년 경력의 외교관이었다.
보통 영국 공무원은 크게 지방자치단체 공무원과 중앙부처 공무원으로 나뉜다. 한국에서 말하는 일종의 자격증 시험 같은 일괄적인 공무원 임용시험은 일단 없다. 지방자치단체나 정부 산하기관 등의 직원은 그냥 공공기관 공직자(public servants 혹은 public employee)라고 부른다. 이들은 자신을 채용한 자치단체나 기관에 속한 무기한 계약직이다. 자신을 채용한 곳이 그냥 평생직장이 된다. 그곳에서 해고당하거나 자신이 사퇴하지 않는 한 다른 곳으로 옮겨 가지 않는다. 무기한 계약직이기에 공무원으로서의 확고한 신분보장도 없다.
한국처럼 광역지방자치단체가 채용 시험을 통해 일괄적으로 뽑아 교육 후 여기저기 발령을 내는 제도도 없다. 그래서 인사이동도 하지 않는다. 물론 신분보장도 안 되고 연금도 기관마다 다르다. 심지어는 연금이 없는 곳도 많다. 군인, 소방관, 경찰은 그나마 위험이 따르는 공무원이어서 퇴직 후 정부 연금을 받지만 기타 직종은 직장연금이 따로 없는 곳도 많다. 개인이 지방공무원연금(LGPS·Local Government Pension Scheme)에 가입해 매월 정해진 금액을 내면 해당 지방자치단체가 연봉의 14~18%를 추가해 주는 정도다. 이것도 의무 가입이 아니다. LGPS는 특별한 연금제도가 아니라 영국의 개인기업을 비롯해 어떤 기업에 종사하는 사람이라도 누구나 들 수 있는 연금제도 성격이다. 직원이 들겠다고 하면 기업은 일정 금액을 보조해 주는 정도다. 따라서 영국의 지방 공무원은 그냥 일반 개인회사의 월급쟁이와 같다고 보면 된다.
거기에 비해 화이트홀(Whitehall)이라는 별명으로 불리는 행정부 중앙부처 공무원(civil servants)은 한국 공무원제도와 비슷한 절차에 따라 선발된다. 일괄적인 채용시험제도도 있고 전체 교육과정도 있다. 한국처럼 동기생도 존재한다. 특히 엘리트 공무원을 키우기 위한 속성과정(fast track 혹은 fast stream)이라는 고급공무원 양성 제도가 있는데, 여기서 일괄적으로 뽑아 교육한 후 전공과 희망을 감안해 각 부처로 발령낸다. 이들은 진급도 하고 때로 다른 부처로 인사이동도 한다. 이런 중앙부처 공무원은 국장급이 되면 보통 총리보다 더 많은 연봉을 받는다. 이들은 여왕 폐하의 충복이라는 뜻의 ‘Her Majesty’s Civil Service’ 혹은 ‘Crown Service’라는 거창한 이름으로 오래전부터 불려왔다.
현재 영국의 공무원은 540만명 정도다. 전체 인구 6640만명 중 49%인 3300만명의 노동인구 중에서는 16.5% 수준이다. 이 중 중앙부처 공무원은 전체 노동인구의 1.4%이자 전체 공무원 8.3%인 45만1000명 수준이다. 이들의 자부심이 대단할 수밖에 없는 구조다.
영국 중앙부처 공무원이 되는 방법은 여러 가지가 있다. 수시로 뜨는 공무원 모집 웹사이트를 통해 구직 신청을 하는 방법이 가장 일반적이다. 웹사이트에는 근무 지역, 선호 거리, 60여가지의 직종, 120여종의 근무 부서, 희망 연봉 수준(1만5000~6만파운드), 직급(하위직부터 행정직 차관급까지), 업무형태 7종(전업·분업·재택근무 등), 해외근무 가능 여부, 경력 사항 등의 항목이 뜨는데 여기에 기입한 뒤 검색 버튼을 누르면 구인 중인 정부 부처 해당 직이 수십 개 뜬다. 그중에서 선택해 구직 응모를 하면 부처에서 연락이 온다.
전체 인구의 1.4%인 중앙부처 공무원
‘공무원 신속승진 견습 프로그램(Civil Service Fast Track Apprenticeship Programme)’도 있다. 간부 양성을 위해 고등학교를 졸업하고 대학교를 가는 대신 2년간 집중 교육을 받는 교육과정이다. 훈련을 거치고 나면 중앙부처 공무원이 되는데 교육 기간 중에도 2만8000파운드의 연봉이 지급된다. 졸업 후 정부 부처에 자리 잡게 되면 최소 4만5000 파운드, 최고 5만5000파운드의 연봉이 지급된다. 17살에 고등학교를 졸업한 뒤 바로 교육을 시작하고 2년 뒤 취직하면 19살부터 영국 직장인에게 꿈의 초봉이라는 5만파운드 연봉을 받게 된다는 의미다. 19살이면 17살에 고등학교를 졸업하고 대학 진학을 위한 일종의 초급대학 과정인 2년제 A레벨을 마치고 대학교 신입생이 되는 나이다. 대학 졸업생을 위한 고급공무원 신속과정 프로그램(Civil Service Fast Stream Programme)도 있다. 1000명을 선발하는데 보통 2만명이 응시해 평균 20 대 1의 경쟁률을 보인다. 영국 최고 학벌의 젊은이들이 여기에 응시한다.
영국은 다양한 배경의 공무원을 뽑기 위해 다양한 방식의 채용을 실시한다. 공무원은 특권층이 아니라 일반 직장인과 다름없다는 인식 때문이다. 다양한 배경의 공무원들이 공직에서 일을 해야 일반 국민들의 다양한 배경을 이해할 수 있다는 인식에서다. 정부 구직 관련 웹사이트가 그렇게 설명하고 있다.
필자가 느끼기에 영국 공무원들은 자신이 하는 일이 국가와 국민을 위한 숭고한 일이라는 대단한 소명의식도 별로 없어 보인다. 민원을 들고 오는 국민들과 똑같이 월급 받아 살아가는 생활인일 뿐이라고 여긴다. 어쩌다 보니 중앙정부와 지방자치단체에서 월급을 받아 가족을 먹여살리고 자식 키우면서 살아간다고 단순하게 생각한다. 결국 민원인이나 그들의 민원을 처리하는 자신들이 같은 사람이라는 인식이 영국 공무원들을 평범하게 만드는 것 같다.
주간조선
권석하
재영 칼럼니스트.
보라여행사 대표. IM컨설팅 대표.
영국 공인 문화예술해설사.
저서: 유럽문화탐사(2015)
번역: 영국인 발견(2010), 영국인 재발견1,2 (2013/2015)
연재: 주간조선 권석하의 영국통신, 조선일보 권석하의 런던이야기
